Nghị định 312/2025/NĐ-CP được xem là bước hoàn thiện quan trọng khung pháp lý tài chính cho các dự án PPP, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước và tăng tính hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân nhất là các dự án trong lĩnh vực xử lý chất thải

Nhiều ưu đãi nhưng vẫn tắc đầu tư

Để thu hút khu vực tư nhân đầu tư công nghệ hiện đại xử lý chất thải, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách ưu đãi. Chẳng hạn, cho phép bù giá 10 năm đầu đối với các dự án tái chế chất thải, sản xuất điện từ chất thải; xử lý chất thải được xác định là lĩnh vực đặc biệt ưu đãi đầu tư theo pháp luật về đầu tư; doanh nghiệp được hưởng thuế suất ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp là 10% trong vòng 15 năm; miễn tiền thuê đất trong thời gian xây dựng cơ bản và miễn tiền thuê đất 11 năm sau thời gian xây dựng cơ bản; dự án được cấp tín dụng xanh, có thể phát hành trái phiếu xanh; ưu đãi vay vốn với mức lãi suất thấp từ Quỹ Bảo vệ môi trường (lãi suất ưu đãi tối đa không vượt quá 50% lãi suất cho vay tín dụng đầu tư của Nhà nước), từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam…

Có nhiều cách hiểu, quan điểm không nhất quán về các quy định trên dẫn đến hướng dẫn không đồng nhất về thủ tục, điều kiện triển khai thực hiện dự án và cung cấp dịch vụ xử lý chất thải tại địa phương.

Cụ thể, theo quy định của Luật Đầu tư 2020 và Luật Đấu thầu 2023, được hướng dẫn bởi Nghị định số 23/2024/NĐ-CP, dự án đầu tư xây dựng công trình xử lý chất thải thuộc trường hợp phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Điều 78 Luật Bảo vệ môi trường 2020 quy định, việc lựa chọn cơ sở xử lý chất thải phải được UBND cấp tỉnh lựa chọn thông qua hình thức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu, và chỉ lựa chọn theo hình thức đặt hàng và giao nhiệm vụ nếu không thể lựa chọn thông qua hình thức đấu thầu.

Việc tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện một lần cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án và được thực hiện trước khi nhà đầu tư thực hiện các bước triển khai, đầu tư dự án. Còn việc đấu thầu lựa chọn cơ sở xử lý chất thải là thủ tục để lựa chọn được cơ sở cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước, được tổ chức hàng năm hoặc định kỳ theo quy định về quản lý ngân sách. Thế nhưng nhiều địa phương chưa phân biệt được hai thủ tục đấu thầu này và cho rằng nhà đầu tư phải trải qua 2 lần đấu thầu.

Bên cạnh đó, dự án điện rác có suất vốn đầu tư ban đầu rất lớn, lên tới hàng nghìn tỷ đồng nên nhà đầu tư cần có sự cam kết và bảo đảm về tính ổn định và đầy đủ của khối lượng rác đầu vào cho toàn bộ thời hạn của dự án. Đây là yếu tố tiên quyết để nhà đầu tư ra quyết định đầu tư cũng như bên cấp vốn (thường là ngân hàng) xác định tính khả thi và khả năng hoàn vốn của dự án. Việc cung cấp chất thải đầu vào của dự án thuộc quản lý của Nhà nước, địa phương vừa là nhà cung cấp duy nhất nguồn nguyên liệu đầu vào (chất thải), vừa là khách hàng chủ yếu (nguồn thu từ chi trả dịch vụ xử lý chất thải, ngoài ra còn có nguồn thu từ bán điện).

Việc nhà đầu tư phải bỏ một khoản vốn và nguồn lực đầu tư rất lớn vào dự án nhưng hàng năm phải tham gia đấu thầu lựa chọn cơ sở xử lý chất thải tiềm ẩn rủi ro lớn trong việc bảo đảm hiệu quả tài chính của dự án. Với quy định tại Điều 78 Luật Bảo vệ môi trường 2020, các địa phương không thể “vượt rào” đưa ra cam kết về cung cấp rác đầu vào hoặc quyết định đặt hàng dịch vụ xử lý chất thải dài hạn với nhà đầu tư. Do vướng mắc này, kể từ khi Luật Bảo vệ môi trường 2020 có hiệu lực, gần như tất cả các dự án điện rác đều gặp bế tắc, bởi cả nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều loay hoay không có giải pháp tháo gỡ.

Trường hợp địa phương lựa chọn hình thức đặt hàng và giao nhiệm vụ để cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng ngân sách Nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên cũng không phải dễ vì phải đáp ứng điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 12 Nghị định số 32/2019/NĐ-CP. Theo đó, địa phương phải chứng minh được tính đặc thù liên quan đến sở hữu trí tuệ hoặc chỉ có một nhà cung cấp đăng ký thực hiện; phải có định mức kinh tế kỹ thuật và đơn giá, giá dịch vụ sự nghiệp công do cơ quan có thẩm quyền ban hành làm cơ sở để đặt hàng. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có hướng dẫn chi tiết cho việc đấu thầu lựa chọn cơ sở xử lý chất thải đối với các dự án điện rác, cũng như chưa ban hành định mức kinh tế kỹ thuật và đơn giá, giá dịch vụ sự nghiệp công.

Để tháo gỡ khó khăn trên, một số địa phương như thành phố Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí minh... đã được thông qua cơ chế đặc thù cho việc đặt hàng dịch vụ xử lý chất thải đối với dự án chuyển đổi công nghệ đốt có thu hồi năng lượng. Trong đó, thành phố Đà Nẵng được Quốc hội thông qua cơ chế đặc thù này tại Nghị quyết số 136/2024/QH15 có hiệu lực từ 1/1/2025, nhưng đến nay nhà đầu tư vẫn chưa được các cơ quan quản lý địa phương chấp thuận cho áp dụng hình thức đặt hàng cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án vì chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết. Nghị quyết số 136/2024/QH15 cũng không nêu rõ có hay không được đặt hàng dịch vụ xử lý chất thải cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án của nhà đầu tư, thời điểm chấp thuận đặt hàng là trước hay sau khi nhà máy hoàn thành xây dựng và đi vào vận hành, và trước hay sau khi định mức kinh tế kỹ thuật và đơn giá, giá dịch vụ sự nghiệp công được ban hành.

Cơ chế quản lý tài chính dự án PPP theo Nghị định 312/2025/NĐ-CP kỳ vọng sẽ tăng tính minh bạch, chuẩn hóa quản lý dòng tiền và giảm rủi ro trong triển khai các dự án PPP

Theo Nghị định 312/2025/NĐ-CP, phương án tài chính của dự án PPP phải phản ánh đầy đủ chi phí và nguồn thu hợp pháp trong toàn bộ vòng đời dự án, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, xây dựng đến vận hành, khai thác. Doanh thu và chi phí của dự án phải được quản lý, hạch toán độc lập, tách bạch với các hoạt động kinh doanh khác của nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án. Doanh thu để tính toán hiệu quả tài chính là toàn bộ doanh thu từ cung cấp sản phẩm, dịch vụ công và các khoản thu khác theo hợp đồng PPP. Các chỉ tiêu tài chính được xác định trên cơ sở dòng tiền sau thuế, chiết khấu theo tỷ suất bình quân gia quyền, sử dụng đồng Việt Nam làm đơn vị tính.

Một trong những điểm mới của Nghị định 312/2025/NĐ-CP là bổ sung quy định về việc tạm ứng vốn đầu tư công thực hiện tiểu dự án sử dụng vốn đầu tư công quy định tại điểm a khoản 5 Điều 70 Luật PPP căn cứ trên đề xuất của cơ quan được giao quản lý phần vốn nhà nước trong dự án PPP và bảng tổng hợp thông tin hợp đồng dự án PPP về việc đề nghị tạm ứng bảo đảm các nguyên tắc nêu rõ tại Nghị định. Đồng thời, bổ sung trách nhiệm của cơ quan ký kết hợp đồng, doanh nghiệp dự án, nhà đầu tư (tại Điều 41, Điều 42) trong việc quản lý, sử dụng phần vốn tạm ứng cho tiểu dự án sử dụng vốn đầu tư công và hoàn chỉnh phụ lục cho phù hợp.

Theo Bộ Tài chính, tiểu dự án sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP là công trình, hạng mục công trình thuộc gói thầu theo quy định của pháp luật xây dựng, pháp luật về đấu thầu; doanh nghiệp dự án PPP, nhà đầu tư là chủ đầu tư của tiểu dự án và được lựa chọn nhà thầu. Do sử dụng toàn bộ vốn đầu tư công nên doanh nghiệp dự án, nhà đầu tư thay mặt Nhà nước để thực hiện tiểu dự án này, bảo đảm tính đồng bộ của dự án PPP. Việc cho phép Nhà nước tạm ứng cho doanh nghiệp dự án, nhà đầu tư để thực hiện tiểu dự án sử dụng toàn bộ vốn đầu tư công sẽ không làm gia tăng chi phí của tiểu dự án. Đồng thời, bảo đảm quy định của pháp luật đối xử bình đẳng giữa tiểu dự án sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP và dự án đầu tư công, giúp tiết kiệm, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công.

Nghị định cũng quy định chi tiết nội dung phương án tài chính trong các báo cáo nghiên cứu, bao gồm tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn, phương án thu hồi vốn - lợi nhuận đối với từng loại hợp đồng (BOT, BTL, BLT, BT, O&M) và các chỉ tiêu đánh giá tính khả thi.

Về lợi nhuận, tỷ lệ lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư được xác định thông qua đấu thầu hoặc do cấp có thẩm quyền quyết định trong trường hợp chỉ định thầu, và chỉ được tính kể từ khi dự án đi vào vận hành. Cơ chế giải ngân, thanh toán vốn nhà nước được siết chặt, bảo đảm không vượt kế hoạch vốn, gắn chặt với khối lượng, chất lượng dịch vụ công thực tế.

Doanh nghiệp đầu tư, hợp tác công tư trong các dự án xử lý chất thải tại Việt Nam được hưởng lợi gì từ Nghị định 312/2025/NĐ-CP

Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Nhà nước khuyến khích xã hội hóa, áp dụng mô hình hợp tác công tư trong hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải rắn sinh hoạt. Đồng thời, Luật Đối tác công tư (PPP) năm 2020 cũng đã tạo ra cơ sở pháp lý và khung cơ chế quan trọng để triển khai các dự án PPP trong lĩnh vực xử lý chất thải. Cùng với đó là chủ trương lớn của Đảng theo Nghị quyết 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân đang tạo ra nhiều chuyển biến trong triển khai áp dụng PPP trong lĩnh vực xử lý chất thải. Thông qua hợp tác công tư, các công nghệ tiên tiến như đốt rác phát điện có thể được ứng dụng, góp phần cải thiện môi trường, tối ưu hóa việc tái sử dụng và khai thác giá trị từ chất thải.

Theo dự thảo Thông tư Hướng dẫn một số nội dung trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt, dự án PPP áp dụng trên nhiều lĩnh vực trong đó chất thải rắn sinh hoạt là dự án đầu tư để cung cấp sản phẩm, dịch vụ công thông qua việc thực hiện một hoặc các hoạt động liên quan đến thu gom, vận chuyển và xử lý chất thải rắn sinh hoạt theo quy định của Luật PPP. Điều kiện lựa chọn dự án để đầu tư theo phương thức PPP thực hiện theo quy định tại Luật PPP. Việc lựa chọn dự án PPP có lợi thế so với các hình thức đầu tư khác thực hiện trên cơ sở phân tích, đánh giá khả năng thu hút nguồn vốn, công nghệ và kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư tư nhân. Hình thức đầu tư PPP cũng có chủ thể là khu vực công và khu vực tư, thực hiện hợp đồng đối tác trong thời gian dài.

Tuy nhiên, trên thực tế, việc xã hội hóa và thu hút doanh nghiệp tham gia đầu tư xử lý chất thải rắn sinh hoạt vẫn còn gặp nhiều trở ngại. Một số chính sách còn trong quá trình xây dựng, cụ thể hóa nên chưa phát huy tác dụng rõ rệt. Hiện nay, Bộ Nông nghiệp và Môi trường đang hoàn thiện dự thảo Thông tư Hướng dẫn một số nội dung liên quan đến hoạt động đầu tư trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt, nhằm tạo hành lang pháp lý đồng bộ và khả thi hơn cho triển khai thực tế.

Nhìn nhận chung, việc Nghị định 312/2025/NĐ-CP ra đời sẽ tiếp tục tạo thuận lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án PPP nhất là trong lĩnh vực xử lý chất thải. Bởi lẽ theo Nghị định số 28/2021/NĐ-CP về cơ chế quản lý tài chính dự án PPP, vốn nhà nước chỉ được thanh toán cho khối lượng hạng mục hoàn thành, dẫn đến cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng không thể tạm ứng vốn ngân sách nhà nước hỗ trợ cho doanh nghiệp dự án hoặc nhà thầu thực hiện hạng mục công trình có vốn nhà nước hỗ trợ, làm giảm ý nghĩa hỗ trợ của vốn nhà nước tại dự án PPP lĩnh vực xử lý chất thải. Doanh nghiệp dự án xử lý chất thải sẽ phải huy động các nguồn vốn khác để tạm ứng cho nhà thầu, phát sinh chi phí lãi vay, trong khi nguồn vốn Nhà nước đã bố trí cho hạng mục lại không được sử dụng luôn, không phát huy tốt nhất vai trò hỗ trợ của vốn Nhà nước.

Trước đó, Nghị định số 71/2025/NĐ-CP cũng đã bỏ quy định cơ quan ký kết hợp đồng chỉ thanh toán tối đa 50% giá trị khối lượng đối với tiểu dự án sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP; thay vào đó, cho phép thanh toán theo tiến độ, giá trị, khối lượng được các bên thỏa thuận theo hợp đồng. Việc sửa đổi quy định này nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong việc huy động vốn, thu xếp tài chính thực hiện dự án, đồng thời bảo đảm quản lý, sử dụng vốn đầu tư công trong tiểu dự án đúng tiến độ, giá trị, khối lượng theo cam kết của nhà đầu tư, gia tăng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP.

Với những quy định này, Nghị định 312/2025/NĐ-CP được xem là bước hoàn thiện quan trọng khung pháp lý tài chính cho dự án PPP, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước và tăng tính hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân.

Bên cạnh đó, Nghị định 312/2025/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số quy định cho phù hợp hơn với thực tế, pháp luật hiện hành; đơn giản hóa quy trình thủ tục, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện Nghị định số 28/2021/NĐ-CP. Trong đó có sửa đổi quy định về nguyên tắc xây dựng phương án tài chính; sửa đổi, bổ sung một số nội dung trong phương án tài chính; sửa đổi một số nguyên tắc thanh toán vốn nhà nước; sửa đổi quy định liên quan đến trình tự thực hiện chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu theo hướng bổ sung quy định nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án và cơ quan ký kết hợp đồng dự án cùng xác định doanh thu cần chia sẻ nhằm bảo đảm sự bình đẳng giữa các bên trong hợp đồng… Nghị định 312/2025/NĐ-CP cũng bổ sung trình tự thực hiện dự án PPP thực hiện trong Trung tâm tài chính quốc tế tại Việt Nam; bổ sung nhiều quy định liên quan thanh toán, quyết toán dự án BT; hướng dẫn chuyển tiếp đối với các trường hợp dự án PPP hoàn thành có hợp đồng ký trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực…