Thứ hai 09/12/2019 17:35

Chính sách bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản

19/11/2019 15:15
Bảo vệ môi trường đang là vấn đề lớn mang tính toàn cầu nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Ở Việt Nam, ngoài gánh nặng phải xử lý những vấn đề môi trường do chiến tranh để lại, còn phải thực hiện công tác bảo vệ môi trường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh các lợi ích kinh tế, khai thác và chế biến khoáng sản cũng gây nhiều tác động xấu đến môi trường. Vì vậy, bảo vệ môi trường trong khai thác và chế biến khoáng sản phải được quan tâm đúng mức nhằm đạt được yêu cầu phát triển bền vững.
Ngành than, khoáng sản và công cuộc bảo vệ môi trường

Bảo vệ môi trường trong khai thác, chế biến khoáng sản là một yêu cầu bắt buộc đối với mọi tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản dù ở bất cứ quy mô công suất và địa điểm nào.

Luật khoáng sản năm 2010, Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Luật thuế bảo vệ môi trường năm 2010, Bộ luật hình sự năm 2015 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác đã đề cập đến vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong lĩnh vực khoáng sản nói riêng. Nhờ đó công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản đã được quan tâm không chỉ ở góc độ quản lý nhà nước mà còn được các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản thực hiện tương đối nghiêm túc trong quá trình sản xuất kinh doanh.

chinh sach bao ve moi truong trong khai thac khoang san
Nghị định số 67/2019/NĐ-CP quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.

Tuy vậy, vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản vẫn còn tồn tại một số bất cập trong các quy định của chính sách, pháp luật cần phải được hoàn thiện nhằm mục đích tăng cường công tác quản lý và tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, cá nhân thực hiện tốt công tác bảo vệ môi trường, đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững ngành công nghiệp khoáng sản quốc gia.

1. Luật khoáng sản năm 2010

Điều 30 Luật khoáng sản quy định về “bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản” diễn đạt dài nhưng vẫn mang tính chất chung chung, chưa cụ thể, đặc biệt là sử dụng cụm từ “theo quy định của pháp luật” (không rõ pháp luật nào).

Những vấn đề về bảo vệ môi trường quy định trong Điều 30:

 - Phải sử dụng công nghệ, thiết bị, vật liệu thân thiện với môi trường; thực hiện các giải pháp ngăn ngừa, giảm thiểu tác động xấu đến môi trường và cải tạo, phục hồi môi trường theo quy định của pháp luật.

 - Phải thực hiện các giải pháp và chịu mọi chi phí bảo vệ, cải tạo, phục hồi môi trường. Giải pháp, chi phí bảo vệ, cải tạo, phục hồi môi trường phải được xác định trong dự án đầu tư, báo cáo đánh giá tác động môi trường, bản cam kết bảo vệ môi trường được cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

 - Phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường theo quy định của Chính phủ.

Đặc biệt là trong Luật khoáng sản chỉ quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản. Trong khi đó tại khoản 5 Điều 2 luật này nêu rõ “hoạt động khoáng sản bao gồm hoạt động thăm dò khoáng sản, hoạt động khai thác khoáng sản”. Như vậy, trong toàn bộ quy trình còn thiếu phần làm giàu khoáng sản nói riêng và chế biến khoáng sản nói chung chưa được đề cập đến. Điều đó đã gây lúng túng cho các nhà đầu tư thực hiện các dự án thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản. Chưa kể cho đến nay chưa có luật hay văn bản pháp luật nào điều chỉnh cụ thể về hoạt động chế biến khoáng sản.

Quy định “chi phí bảo vệ, cải tạo, phục hồi môi trường phải được xác định trong dự án đầu tư, báo cáo đánh giá tác động môi trường, bản cam kết bảo vệ môi trường” là một bài toán khó và thường không có đáp án chính xác. Vì vậy các doanh nghiệp thường tính toán, xác định chi phí này chưa đúng nhằm giảm ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường. Cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền cũng khó mà phê duyệt cho chính xác hoặc gần đúng khoản chi phí này.

Như vậy Điều 30 Luật khoáng sản cần phải được chỉnh sửa, hoàn thiện để đảm bảo tính thuận lợi, dễ hiểu cho các nhà đầu tư trong quá trình nghiên cứu và áp dụng pháp luật vào lĩnh vực hoạt động khoáng sản.

2. Luật bảo vệ môi trường 2014

Điều 38 Luật bảo vệ môi trường năm 2014 quy định về “Bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản” đã chi tiết và cụ thể hơn so với quy định về bảo vệ môi trường trong Luật khoáng sản năm 2010. Nội dung của Điều 38 gồm:

 - Phải có biện pháp phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường và thực hiện các yêu cầu về bảo vệ, cải tạo và phục hồi môi trường như : Thu gom và xử lý nước thải. Thu gom, xử lý chất thải rắn. Có biện pháp ngăn ngừa, hạn chế việc phát tán bụi, khí thải độc hại và tác động xấu khác đến môi trường xung quanh. Phải có kế hoạch cải tạo, phục hồi môi trường cho toàn bộ quá trình thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản và tiến hành cải tạo, phục hồi môi trường cho toàn bộ quá trình thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản. Phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường.

 - Phải lưu giữ, vận chuyển khoáng sản có tính chất độc hại bằng thiết bị chuyên dụng, được che chắn tránh phát tán ra môi trường.

 - Việc sử dụng máy móc, thiết bị có tác động xấu đến môi trường, hóa chất độc hại trong thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản phải chịu sự kiểm tra, thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.

 - Việc thăm dò, khai thác, vận chuyển, chế biến dầu khí, khoáng sản khác có chứa nguyên tố phóng xạ, chất độc hại, chất nổ phải thực hiện quy định của Luật bảo vệ môi trường và pháp luật về an toàn hóa chất, an toàn bức xạ, an toàn hạt nhân.

 - Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền được Luật bảo vệ môi trường quy định phải chỉ đạo thống kê nguồn thải, đánh giá mức độ gây ô nhiễm môi trường của cơ sở khai thác, chế biến khoáng sản; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường của các cơ sở này.

Có thể nói Luật bảo vệ môi trường là Luật chung, chủ đạo để điều chỉnh tất cả các hành vi liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường nói chung, trong đó có bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản.

Vì vậy có nên tồn tại quy định Điều 30 trong Luật khoáng sản năm 2010?

Theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa thì các Luật chuyên ngành khi điều chỉnh hành vi thuộc phạm vi luật chung thì áp dụng quy định của luật chung. Cụ thể ở đây Luật khoáng sản là luật chuyên ngành. Luật bảo vệ môi trường là luật chung. Do đó, các vấn đề về bảo vệ môi trường liên quan trong lĩnh vực khoáng sản đều phải áp dụng quy định của Luật bảo vệ môi trường (áp dụng phương pháp dẫn chiếu Luật).

Nếu vẫn để Điều 30 trong Luật khoáng sản năm 2010 thì sẽ dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp, thừa/thiếu trong quy định khi so sánh với Điều 38 Luật bảo vệ môi trường năm 2014. Điều này dẫn tới khó khăn cho tổ chức, cá nhân khi áp dụng luật vào việc lập hồ sơ, cấp phép, thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản, chế biến khoáng sản, kể cả việc thanh tra, kiểm tra, giám sát. v.v. của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.

3. Luật thuế bảo vệ môi trường năm 2010

Theo khoản 1 Điều 2 của luật này thì thuế bảo vệ môi trường là loại thuế gián thu, thu vào sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường.

Đối với tài nguyên khoáng sản thì thuế bảo vệ môi trường chỉ thu đối với than đá, bao gồm: than nâu, than antraxit, than mỡ và than đá khác. Mức tính thuế là đồng/tấn hàng hóa. Giá tính thuế: đối với than nâu là 10.000 đến 30.000 đ/tấn; đối với than antraxit là 20.000 đến 50.000 VNĐ/tấn; đối với than mỡ là 10.000 đến 30.000 VNĐ/tấn; đối với than đá khác là 10.000 đến 30.000 VNĐ/tấn.

Chúng ta biết rằng, hiện nay trên đất nước Việt Nam có hàng ngàn mỏ khoáng sản đang được khai thác trong tổng số hơn 50 loại khoáng sản khác nhau. Quy mô sản lượng mỏ rất đa dạng (từ lớn đến trung bình và nhỏ). Diện phân bổ các mỏ cũng trải khắp lãnh thổ.

Nếu chúng ta xem xét, so sánh giữa sản phẩm, hàng hóa than đá (than nâu, than antraxit, than mỡ và than đá khác) với các loại khoáng sản được khai thác và cũng trở thành sản phẩm, hàng hóa thì thấy rằng nhiều loại cũng “gây tác động xấu đến môi trường” khi sử dụng chúng.

Ví dụ: Khi tổ chức, cá nhân khai thác mỏ sắt, đồng, chì - kẽm, thiếc, bôxit, v.v thì sản phẩm hàng hóa của họ sẽ là tinh quặng sắt, tinh quặng đồng, tinh quặng chì – kẽm, tinh quặng thiếc, alumin, v.v đủ tiêu chuẩn về hàm lượng, chất lượng để bán cho các nhà máy luyện kim trên thị trường.

Các nhà máy luyện kim sử dụng các sản phẩm hàng hóa này cho vào lò luyện, nấu chảy chúng (tinh quặng). Trong quá trình nóng chảy, từ các tinh quặng này xuất hiện các loại khí độc hại như sunphuric, asenic, nitric, bụi có chứa nguyên tố kim loại, thậm chí bụi, khí có chứa chất phóng xạ, ..., xỉ luyện kim, đều có thể phát tán và gây ô nhiễm môi trường xung quanh.

Vì vậy, khi đưa ra sắc thuế bảo vệ môi trường (trong lĩnh vực khoáng sản) cần phải có sự nghiên cứu khoa học để đảm bảo tính công bằng, hợp lý, theo đúng nguyên tắc gây ảnh hưởng môi trường thì phải đóng góp để khôi phục môi trường. Giá tính thuế bảo vệ môi trường trên đơn vị sản phẩm, hàng hóa cũng phải được xác định đúng, không áp đặt tùy tiện gây ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, làm tổn hại đến sự phát triển kinh tế, xã hội.

4. Bộ luật hình sự năm 2015

Khi vấn đề bảo vệ môi trường trở thành một vấn đề lớn, gây nhiều bức xúc, ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống của người dân, có thể gây thảm họa cho cộng đồng nên công tác quản lý môi trường của Nhà nước cũng được đề cao hơn so với trước đây.

Bộ luật hình sự năm 2015 đã giành một chương (chương XIX) với 12 điều quy định “các tội phạm về môi trường”. Trong chương này có 4 điều gồm:

Điều 235 Tội gây ô nhiễm môi trường,

Điều 236 Tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại,

Điều 237 Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường,

Điều 238 Tội vi phạm quy định về bảo vệ an toàn công trình thủy lợi, đê điều và phòng, chống thiên tai; vi phạm quy định về bảo vệ bờ, bãi sông,

Đều có các khoản quy định liên quan đến lĩnh vực bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến và tiêu thụ tài nguyên khoáng sản. Tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng đến môi trường đều bị phạt tiền hoặc phạt tù ở các mức độ khác nhau. Pháp nhân thương mại vi phạm các quy định thuộc các điều nêu trên có thể bị phạt tiền ở các mức khác nhau tùy thuộc hành vi vi phạm và bị cấm kinh doanh, cấm hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định từ 1 năm đến tối đa 5 năm hoặc bị đình chỉ hoạt động vĩnh viễn.

Một điểm đặc biệt là tại Điều 236 đã quy định người có thẩm quyền thuộc cơ quan quản lý nhà nước có các hành vi vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại, cho phép chôn, lấp, đổ, thải trái quy định của pháp luật chất thải nguy hại, chất thải có chứa chất phóng xạ, gây nhiễm xạ môi trường thì đều bị phạt tiền, hoặc phạt cải tạo không giam giữ hoặc phạt tù.

Như vậy có thể nói rằng pháp luật đã có các quy định rất nghiêm khắc đối với người, tổ chức trong xã hội có hành vi vi phạm đến vấn đề bảo vệ môi trường. Các quy định này vừa có tính chất răn đe, phòng ngừa, vừa xử phạt nghiêm minh nhằm mục tiêu bảo vệ môi trường để phát triển kinh tế xã hội của đất nước, góp phần bảo vệ môi trường toàn cầu vì cuộc sống tốt đẹp của loài người đang sinh sống trên trái đất.

chinh sach bao ve moi truong trong khai thac khoang san
Tỉnh Ninh Bình quyết định đóng cửa mỏ khoáng sản tại mỏ đá núi Nước Mọc, xã Quảng Lạc, huyện Nho Quan để quản lý, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác.

 5. Nghị định số 19/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật bảo vệ môi trường

Nghị định này giành Chương 2 gồm 7 điều (từ Điều 4 đến Điều 10) hướng dẫn việc cải tạo, phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản. 

Nghị định số 40/2019/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường.

Trong đó tại Điều 2 quy định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2015/NĐ-CP. Đối với lĩnh vực khai thác khoáng sản đó là sửa đổi, bổ sung các điều 7, 8 và 9.

Việc cải tạo, phục hồi môi trường là việc làm cần thiết để trả lại toàn bộ hoặc một phần cảnh quan tự nhiên ban đầu của khu vực được khai thác khoáng sản. Công việc này cũng có thể mang ý nghĩa thay đổi cảnh quan, làm mới khu vực đã khai thác xong khoáng sản để sử dụng vào mục đích khác như: khu du lịch sinh thái, công viên, khu vui chơi công cộng, v.v.

Để có kinh phí đóng cửa mỏ, cải tạo phục hồi môi trường khu vực đã khai thác xong khoáng sản thì yêu cầu ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường là cần thiết. Đây là nguồn kinh phí chủ động để thực hiện công việc cải tạo, phuc hồi môi trường thuộc dự án khai thác mỏ.

Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn những bất cập cần được xem xét, nghiên cứu để hoàn thiện khung chính sách như: Quy định tổ chức, cá nhân có dự án đầu tư khai thác khoáng sản phải lập, trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt phương án cải tạo phục hồi môi trường trước khi xin cấp giấy phép khai thác khoáng sản là chưa phù hợp. Việc này nên để cho tổ chức, cá nhân thực hiện trong năm đầu tiên của thời kỳ xây dựng cơ bản mỏ. Có như vậy, việc xác định chi phí để cải tạo, phục hồi môi trường mới tiệm cận đến độ chính xác cao hơn. Quy định về việc nộp tiền ký quỹ được thực hiện hàng năm hoặc theo giai đoạn còn mang tính tùy tiện (dẫn tới hiện tượng chây ì, nộp chậm, thậm chí không nộp). Theo thống kê ở các địa phương thì số tổ chức, cá nhân thực hiện nghiêm túc việc nộp tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản chỉ 40÷45%. Mặt khác, quy định tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải thực hiện ký quỹ tại quỹ bảo vệ môi trường địa phương hoặc quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam cũng cần được xem xét, điều chỉnh lại nhằm mục đích đảm bảo cơ quan quản lý nguồn kinh phí này thật sự có uy tín, chọn mặt gửi tiền, cho nhà đầu tư khai thác khoáng sản và cho Nhà nước.

6. Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Nghị định này đã tổng hợp tương đối đầy đủ các hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động sản xuất, kinh doanh trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội nói chung và trong lĩnh vực khoáng sản nói riêng gây tác động xấu đến môi trường. Tương ứng với hành vi vi phạm là mức xử phạt bằng tiền kết hợp các mức xử phạt bổ sung khác nhau. Nếu Nghị định này được thi hành đúng, nghiêm túc thì giá trị răn đe là rất lớn. Đây là công cụ hữu hiệu yêu cầu tất cả tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện đúng pháp luật về bảo vệ môi trường.

Tuy nhiên, khi nghiên cứu kỹ nội dung Nghị định, thấy rằng còn có một số điểm, khoản quy định chưa sát thực tế, dẫn đến khó thực hiện. Ví dụ:

 - Điểm a khoản 3 Điều 9 “Phạt tiền từ 5 triệu đồng đến 10 triệu đồng đối với hành vi không có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên theo quy định; không có cán bộ có chứng chỉ tư vấn đánh giá tác động môi trường đúng chuyên ngành với trình độ đại học trở lên theo quy định”.

 - Điểm b khoản 3 Điều 9 “Phạt tiền từ 10 triệu đồng đến 30 triệu đồng đối với hành vi không có cơ sở vật chất – kỹ thuật, thiết bị chuyên dụng để đo đạc, lấy mẫu, xử lý, phân tích các mẫu về môi trường đảm bảo các yêu cầu về kỹ thuật theo quy định”.

 - Khoản 3 Điều 32 “Phạt tiền từ 150 triệu đồng đến 200 triệu đồng đối với hành vi không có phương án cải tạo, phục hồi môi trường được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”, và một số điểm, khoản khác thuộc Nghị định này.

Có thể nói Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã đưa ra chế tài về kinh tế để bắt buộc tổ chức, cá nhân thực hiện đầy đủ nhiệm vụ bảo vệ môi trường trong quá trình hoạt động của mình. Để các quy định này có hiệu lực và hiệu quả cao, cần thiết phải tổng kết thực tiễn, nghiên cứu để bổ sung, hoàn thiện quy định có cơ sở khoa học để thuận tiện khi áp dụng, tránh tình trạng lúng túng trước câu hỏi : ”phạt ai” hoặc “ai phạt”.

Một số kiến nghị:

1. Hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản là hoạt động mang tính đặc thù cao. Công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản vì thế cũng mang tính đặc thù tương ứng. Vì vậy, cần phải có chính sách phù hợp để vừa phát triển được ngành công nghiệp khai khoáng, vừa bảo đảm bảo vệ môi trường tương ứng và tương thích.

2. Hiện nay các văn bản quy phạm phạm pháp luật về bảo vệ môi trường đã được ban hành khá đầy đủ. Tuy nhiên việc áp dụng để thực hiện các quy định còn nhiều khó khăn, phức tạp cho cả người thực thi công vụ thanh tra, kiểm tra và cho cả các tổ chức, cá nhân do có một số văn bản hoặc điều, khoản quy định trong một số văn bản có sự chồng chéo, thiếu rõ ràng, chưa cụ thể, v.v, như đã đề cập ở trên. Do vậy, cần thiết phải tập trung đầu mối, nghiên cứu khoa học nhằm đưa ra các quy định rõ ràng, cụ thể, dễ áp dụng, dễ thực hiện trong thực tiễn quản lý và sản xuất, kinh doanh.

3. Trong hầu hết văn bản quy phạm pháp luật về môi trường đều có tiêu đề về  bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản. Nhưng khi nghiên cứu kỹ nội dung, thấy rằng phần bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò khoáng sản chưa được quy định; phần bảo vệ môi trường trong hoạt động chế biến khoáng sản chưa được quy định đầy đủ. Vì vậy, cần phải được nghiên cứu bổ sung, hoàn thiện.

4. Các ngành kinh tế đều có đặc thù hoạt động khác nhau, do vậy yêu cầu về bảo vệ môi trường trong hoạt động của chúng cũng khác nhau. Ví dụ bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản sẽ khác với yêu cầu bảo vệ môi trường trong hoạt động sản xuất nông nghiệp hay trong hoạt động của ngành công nghiệp khác, v.v. Để việc áp dụng, thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường một cách thuận lợi, có hiệu quả cao cần phải xây dựng các quy định theo nhóm chuyên ngành kinh tế, không gộp chung Điều, khoản quy định như hiện nay, nhất là các quy chuẩn, tiêu chuẩn về môi trường. Theo đó, Luật bảo vệ môi trường, các Nghị định của Chính phủ nên thiết kế chương/phần riêng: Bảo vệ môi trường trong hoạt động thăm dò khoáng sản; bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản; bảo vệ môi trường trong hoạt động chế biến (làm giàu) khoáng sản, cụ thể, chi tiết, rõ ràng, minh bạch các quy định để dễ thực hiện. Xây dựng và ban hành riêng các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường trong hoạt động khoáng sản nói chung và cho từng loại khoáng sản nói riêng một cách phù hợp.

TS. Lê Văn Thành

Hội Khoa học và Công nghệ Mỏ Việt Nam

Tài liệu Hội thảo “Bảo vệ môi trường trong khai thác, chế biến, sử dụng than, khoáng sản và dầu khí”

Xem phiên bản mobile