COP24 đã ra đời bộ quy tắc cho Thỏa thuận khí hậu Paris.

Nội dung chính của Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu

Nội dung chính của Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu được thông qua tại COP21 tổ chức tại Paris, Cộng hòa Pháp tháng 12 năm 2015. Đây là văn bản pháp lý toàn cầu đầu tiên ràng buộc trách nhiệm pháp lý của tất cả các Bên tham gia Công ước Khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) trong giảm nhẹ khí nhà kính, nguyên nhân gây ra biến đổi khí hậu.

Mục đích trọng tâm của Thỏa thuận Paris là tăng cường ứng phó (thích ứng với biến đổi khí hậu và giảm nhẹ khí nhà kính) trước nguy cơ biến đổi khí hậu nhằm giữ mức tăng nhiệt độ toàn cầu ở dưới ngưỡng 2 độ C vào cuối thế kỷ so với thời kỳ tiền công nghiệp; đồng thời nỗ lực nhằm hạn chế hơn nữa sự gia tăng nhiệt độ, phấn đấu mức tăng ở dưới ngưỡng 1,5 độ C. Thỏa thuận cũng nhằm tăng cường khả năng của các quốc gia trong thích ứng với biến đổi khí hậu để phát triển bền vững.

Trách nhiệm của mỗi Bên được xác định chủ yếu thông qua các Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC), thể hiện nỗ lực cao nhất của Bên quốc gia đó trong đóng góp về giảm nhẹ, thích với biến đổi khí hậu và các đóng góp khác phù hợp điều kiện của mỗi quốc gia.

COP21 đã thông qua Thỏa thuận Paris gồm 29 Điều, đồng thời thông qua Quyết định 1/CP21 gồm 140 đoạn văn, quy định các nhiệm vụ cụ thể cần thực hiện, trong đó có quy định trước cuối năm 2018 phải hoàn thành việc xây dựng hướng dẫn thực hiện Thỏa thuận Paris.

Nội dung chính của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice

Qua ba năm đàm phán từ 2015 - 2018, các Bên đã đạt được sự đồng thuận thông qua hướng dẫn thực hiện Thỏa thuận Paris, được gọi là Bộ quy tắc khí hậu Katowice tại COP24. Bộ Quy tắc khí hậu Katowice là tập hợp các quy định, hướng dẫn chi tiết việc thực hiện Thỏa thuận Paris và gồm các nội dung chính như: Hướng dẫn thực hiện các vấn đề liên quan đến giảm nhẹ; Hướng dẫn thực hiện các vấn đề liên quan đến các cơ chế và cách tiếp cận;Hướng dẫn thực hiện các vấn đề về thích ứng với biến đổi khí hậu; Hướng dẫn thực hiện việc cung cấp thông tin tài chính khí hậu; Hướng dẫn thực hiện các vấn đề liên quan đến khung minh bạch trong ứng phó và hỗ trợ ứng phó biến đổi khí hậu;Hướng dẫn thực hiện Đánh giá nỗ lực toàn cầu; Hướng dẫn thực hiện các vấn đề liên quan đến thúc đẩy thực hiện và tuân thủ.

Tuy vậy, một số nội dung của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice như thực hiện giảm nhẹ khí nhà kính khi có hỗ trợ quốc tế, thị trường tín chỉ các-bon và phát triển thị trường các-bon giữa các nước… vẫn chưa có quy định cụ thể và dự kiến sẽ được xem xét thông qua tại Hội nghị COP25.

Nội dung điều chỉnh của dự thảo Nghị định

Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với các Bộ, ngành phân tích, đánh giá các nội dung của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice và tác động đến nội dung của Nghị định và báo cáo Chính phủ như sau:

Tên gọi của Nghị định: Dự thảo Nghị định được đổi tên thành “Nghị định quy định về lộ trình và phương thức tham gia hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu”.

Quan điểm xây dựng Nghị định: Hoàn thiện thể chế pháp luật, hạn chế thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh, tạo mọi thuận lợi cho doanh nghiệp, người dân phát triển sản xuất kinh doanh, đổi mới sáng tạo,... đồng thời chú trọng khắc phục những hạn chế trong bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và đáp ứng được các yêu cầu, quy định của các điều ước quốc tế về biến đổi khí hậu mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Trên cơ sở đó, dự thảo Nghị định được xây dựng nhằm đảm bảo Việt Nam xác định rõ lộ trình và phương thức tham gia hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu, đáp ứng các yêu cầu của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice nói riêng và cam kết của Việt Nam đối với UNFCCC nói chung. Đồng thời, dự thảo Nghị định được xây dựng nhằm góp phần tăng tính cạnh tranh của nền kinh tế, ít phát thải các-bon và tăng trưởng xanh theo chiều sâu; tạo điều kiện để thực hiện tốt hơn các nhiệm vụ bảo vệ tài nguyên, môi trường và phát triển bền vững.

Do đó, phương thức giảm nhẹ phát thải khí nhà kính được xây dựng dưới hình thức các kế hoạch giảm nhẹ phát thải khí nhà kính của các ngành, được Bộ Tài nguyên và Môi trường tổng hợp, xây dựng kế hoạch giảm nhẹ phát thải khí nhà kính quốc gia. Phương thức này được thực hiện trong trong giai đoạn cam kết đầu tiên từ 2020-2030 với sự tham gia của các Bộ chuyên ngành và mang tính bắt buộc. Đây là căn cứ cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu về kiểm kê khí nhà kính, biện pháp giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và mức giảm nhẹ tiềm năng ở cấp ngành.

Các kế hoạch giảm nhẹ phát thải khí nhà kính sẽ bao gồm các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính tiềm năng trong các lĩnh vực thuộc các ngành: năng lượng; giao thông vận tải; xây dựng; nông nghiệp; sử dụng đất, thay đổi sử dụng đất và lâm nghiệp; quản lý chất thải rắn đã được thông qua tại Đóng góp do quốc gia tự quyết định được Chính phủ đồng ý đệ trình UNFCCC ngày 30 tháng 9 năm 2015 và bổ sung các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính khác tùy vào điều kiện của các ngành.

Dự thảo Nghị định xác định lộ trình và phương thức quản lý nhà nước đối với các cơ sở phát thải lớn, bước đầu thực hiện đối với các cơ sở sử dụng năng lượng trọng điểm quy định tại Điều 6 Nghị định số 21/2011/NĐCP ngày 29 tháng 3 năm 2011 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, đồng thời xây dựng các tiêu chí xác định Danh mục các cơ sở phát thải khí nhà kính lớn phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam và yêu cầu của quốc tế, tiến tới quản lý chặt chẽ mức phát thải khí nhà kính của các doanh nghiệp trong những năm tới. Lộ trình và phương thức quản lý nhà nước đối với các cơ sở phát thải lớn này tạo điều kiện cho các doanh nghiệp ngày càng có trách nhiệm đối với việc giảm nhẹ khí nhà kính, mở ra hướng đi mới cho nền kinh tế ít phát thải các-bon; từng bước xây dựng thể chế, chính sách bền vững cho giảm nhẹ khí nhà kính, thực hiện các kế hoạch quản lý thống nhất, thúc đẩy sự thay đổi trong thực tế và tăng cường thực thi pháp luật về giảm nhẹ khí nhà kính. Dự thảo Nghị định cũng xác định lộ trình xây dựng và vận hành thị trường tín chỉ các-bon phù hợp với điều kiện quốc gia và xu hướng của cộng đồng quốc tế.

Bố cục và nội dung cơ bản của dự thảo Nghị định gồm 33 Điều được biên chế trong 5 Chương: (1) Quy định chung; (2) Lộ trình tham gia giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu; (3) Phương thức tham gia giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu; (4) Tổ chức thực hiện và (5) Điều khoản thi hành.

Trong đó, phần nội dung thuộc Chương 3 được chia thành 3 nội dung chính gồm: (i) Giảm nhẹ khí nhà kính; (ii) Kiểm kê khí nhà kính; và (iii) Đo đạc, báo cáo, thẩm định giảm nhẹ quản lý giảm phát thải khí nhà kính bằng tín chỉ các-bon phát thải khí nhà kính.

Những yêu cầu đặt ra trong Bộ Quy tắc khí hậu Katowice đã được phản ánh kịp thời và xuyên suốt trong dự thảo Nghị định, cụ thể như sau:

Thứ nhất, lộ trình và phương thức tham gia hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu

Bộ Quy tắc khí hậu Katowice “khẳng định tiếp tục hỗ trợ tăng cường năng lực cho các quốc gia đang phát triển nhằm nâng cao nỗ lực giảm nhẹ và tăng mục tiêu giảm nhẹ theo lộ trình tùy thuộc bối cảnh quốc gia”. Đây là mục tiêu chính mà Nghị định hướng tới nhằm tạo hành lang pháp lý mạnh mẽ hơn cho các hoạt động tham gia giảm nhẹ khí nhà kính tại Việt Nam, được nêu rõ trong Chương II và Chương III của Nghị định.

Bộ Quy tắc khí hậu Katowice cũng yêu cầu “Các quốc gia cần tạo điều kiện, cung cấp thông tin đảm bảo tính rõ ràng, minh bạch đối với việc thực hiện Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC)” và “giải trình cho các NDC của mình và khi tính toán phát thải nhân tạo và loại bỏ tương ứng” cũng như đảm bảo sự “công bằng và tham vọng, tầm nhìn của quốc gia và là phương thức góp phần đạt được mục tiêu của Công ước khung của Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) như được nêu trong Điều 2 của Thỏa thuận Paris”. Nội dung này cũng đã được dự báo trước trong quá trình xây dựng Nghị định và là cơ sở được lựa chọn để xây dựng Nghị định nhằm đảm bảo hoạt động giảm phát thải của Việt Nam là phù hợp, các kết quả giảm phát thải được phản ánh đầy đủ và chính xác. Các yêu cầu này cũng được quy định cụ thể tại Điều 21 của Nghị định.

Với yêu cầu nêu trên của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice, dự thảo Nghị định đã có các quy định theo dõi, giám sát các nỗ lực giảm nhẹ của Việt Nam phù hợp với các cơ chế đánh giá của UNFCCC nhằm đảm bảo tính toàn vẹn, minh bạch, chính xác, đầy đủ, nhất quán và tránh việc tính hai lần đối với các hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính.

Về quá trình thực hiện NDC, các hoạt động giảm nhẹ nằm trong nỗ lực của quốc gia sẽ được theo dõi, giám sát cụ thể tới từng dự án trong giai đoạn cam kết trong Khung minh bạch được tăng cường (Enhanced Transparency Framework - ETF), bao gồm tất cả các quá trình kiểm kê, đo đạc - báo cáo - thẩm định mức giảm nhẹ; phương pháp luận và kỹ thuật sử dụng; nguồn số liệu, quá trình tính toán, kiểm soát và đảm bảo chất lượng (QA/QC); chế độ báo cáo từ dưới lên và áp dụng các hướng dẫn kỹ thuật mới. Việc thực hiện báo cáo về các nỗ lực giảm nhẹ cam kết trong NDC, tuy chủ yếu được thể hiện qua các báo cáo quốc gia, nhưng việc phân tích và tham vấn quốc tế theo quy định của UNFCCC sẽ được thực hiện cụ thể, chặt chẽ hơn.

Các quy trình nêu trên đã được quy định trong mục 3 của Nghị định nhằm hình thành một Khung minh bạch như theo hướng dẫn của UNFCCC và từng bước được thể hiện trong chính sách cấp quốc gia và cấp ngành. Điều này tạo điều kiện cho việc phân tách các nỗ lực được thực hiện theo cam kết quốc gia trong NDC và các phần giảm nhẹ được thực hiện thêm, làm cơ sở cho việc hình thành thị trường tín chỉ các-bon trong tương lai.

Thứ hai, kiểm kê khí nhà kính các cấp

Bộ Quy tắc khí hậu Katowice yêu cầu “thực hiện và duy trì các hoạt động kiểm kê khí nhà kính quốc gia, bao gồm căn cứ pháp lý, thủ tục và quy trình để tiếp tục tính toán, tổng hợp và báo cáo kịp thời. Cơ cấu tổ chức cho kiểm kê khí nhà kính quốc gia có thể tùy thuộc vào bối cảnh quốc gia và thay đổi theo thời gian”.

Các yêu cầu“báo cáo về quá trình lập kế hoạch, thực hiện và quản lý kiểm kê khí nhà kính, bao gồm: (1) thiết lập đầu mối quốc gia về kiểm kê khí nhà kính; (2) Quy trình chuẩn bị kiểm kê khí nhà kính theo hướng dẫn của Ban liên Chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC); (3) Lưu trữ thông tin kiểm kê khí nhà kính theo chuỗi thời gian, bao gồm các nguồn phát thải và dữ liệu hoạt động, tổng hợp dữ liệu, kiểm soát chất lượng/đảm bảo chất lượng (QA/QC), đánh giá kết quả và cải thiện kiểm kê khí nhà kính; (4) Các quy trình phê duyệt kiểm kê khí nhà kính” được quy định trong các Điều thuộc Mục 2 Chương III của Nghị định.

Với các yêu cầu kỹ thuật, điểm mới của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice là quy định sử dụng Hướng dẫn kiểm kê khí nhà kính theo phiên bản IPCC 2006 so với phiên bản đang sử dụng hiện nay là IPCC 1996.

Dự thảo Nghị định đã quy định đưa các nội dung này vào các văn bản 7 hướng dẫn kỹ thuật thực hiện Nghị định. Các quy định trong dự thảo Nghị định là những quy định quan trọng nhằm đảm bảo tính minh bạch, chính xác, đầy đủ, nhất quán đối với hiện trạng phát thải khí nhà kính, ứng dụng các hướng dẫn mới nhất của IPCC.

Thứ ba, đo đạc - báo cáo - thẩm định về giảm nhẹ khí nhà kính

Với việc đưa ra Khung minh bạch được tăng cường (ETF), Bộ Quy tắc khí hậu Katowice khuyến khích các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam báo cáo hành động khí hậu hai năm một lần. ETF là quy định bắt buộc theo Điều 13 của Thỏa thuận Paris.

Về vấn đề này, Nghị định quy định tại mục 3 Chương III gồm: yêu cầu đối với hoạt động đo đạc, báo cáo và thẩm định giảm nhẹ (Điều 20); nội dung thực hiện đo đạc, báo cáo, thẩm định mức giảm nhẹ (quy định tại Điều 21) và hoạt động đo đạc, báo cáo, thẩm định mức giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (quy định tại Điều 22). Như vậy, dự thảo Nghị định về cơ bản đã đảm bảo đầy đủ các nội dung của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice đối với hoạt động đo đạc, báo cáo và thẩm định. Các nội dung liên quan đến MRV cho việc tham gia hoạt động giảm phát thải khí nhà kính toàn cầu sẽ được hướng dẫn chi tiết dưới dạng thông tư của Bộ Tài nguyên và Môi trường đối với các hướng dẫn chung và các thông tư hoặc các quyết định của các Bộ liên quan nhằm hướng dẫn các lĩnh vực thực hiện các hoạt động đo đạc, báo cáo và thẩm định về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính sau khi Nghị định được ban hành.

Thứ tư, đối với việc hình thành và phát triển thị trường tín chỉ các-bon trong nước và tham gia thị trường tín chỉ các-bon thế giới

Về cơ chế dựa trên thị trường mà cụ thể là thị trường tín chỉ các-bon, Bộ Quy tắc khí hậu Katowice vẫn chưa có quy định cụ thể và sẽ xem xét thông qua tại phiên họp thứ hai của Hội nghị các Bên tham gia Thỏa thuận Paris, dự kiến được tổ chức vào tháng 11 năm 2019. Trong bối cảnh đó, nội dung về phát triển thị trường tín chỉ các-bon của dự thảo Nghị định nhằm đặt nền móng cho việc quản lý giảm phát thải khí nhà kính bằng tín chỉ các-bon và sẵn sàng đáp ứng yêu cầu đã có từ trước theo Thỏa thuận Paris, đặc biệt là đoạn 37, quyết định 1/CP21. Tuy nhiên, trong thời gian tới, khi khung hướng dẫn có liên quan của SBSTA được ban hành, các văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định về vấn đề quản lý giảm nhẹ bằng tín chỉ cần tiếp tục được nghiên cứu hoàn thiện sau khi Nghị định được chính thức ban hành. Do vậy, dự thảo Nghị định đã đưa ra yêu cầu xây dựng Đề án hình thành và phát triển thị trường tín chỉ các-bon trong nước, tiến tới tham gia thị trường tín chỉ các-bon thế giới dựa trên định hướng phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam cũng như phù hợp với tính hình đàm phán quốc tế về biến đổi khí hậu. Đề án sẽ bao gồm một lộ trình cụ thể nhằm từng bước nghiên cứu và xây dựng thị trường tín chỉ các-bon trong nước.

Như vậy, với việc Thỏa thuận Paris chính thức có hiệu lực vào ngày 04 tháng 11 năm 2016, giảm nhẹ khí nhà kính đã trở thành yêu cầu bắt buộc đối với Việt Nam từ sau 2020. Việt Nam có nghĩa vụ thực hiện trong giai đoạn 2021 - 2030 các mục tiêu giảm nhẹ đã được xác định trong NDC của Việt Nam và theo các quy định về minh bạch của UNFCCC. Việt Nam phải định kỳ báo cáo việc thực hiện, đồng thời chịu sự giám sát, đánh giá của quốc tế trong việc thực hiện giảm nhẹ khí nhà kính, hướng tới đạt được các mục tiêu đã cam kết.

Trong NDC hiện nay, bằng nguồn lực của mình, Việt Nam đã cam kết đến năm 2030, sẽ nỗ lực để giảm 8% lượng phát thải khí nhà kính so với Kịch bản phát thải khí nhà kính trong điều kiện phát triển thông thường (BAU); nếu có thêm hỗ trợ quốc tế, nỗ lực này có thể tăng lên đến 25%.

Trong 2 mục tiêu trên, thì mục tiêu 8% là mục tiêu vô điều kiện và Việt Nam có nghĩa vụ thực hiện; mục tiêu 25% là mục tiêu có điều kiện. Nghĩa vụ thực hiện của Việt Nam đối với mục tiêu có điều kiện sẽ được kiểm điểm song song với việc kiểm điểm mức độ hỗ trợ quốc tế giành cho Việt Nam.

Việc xác định mục tiêu giảm nhẹ trong NDC hiện nay được xây dựng trên cơ sở tính toán kỹ lưỡng với các phương án giảm nhẹ cụ thể và đã được các Bộ, ngành đồng thuận. Cam kết của Việt Nam nói riêng và của cộng đồng quốc tế nói chung sẽ thường xuyên được điều chỉnh, cập nhật theo hướng tăng dần. NDC cập nhật của mỗi nước phải gửi UNFCCC trước cuối 2020 và thực hiện cứ mỗi 5 năm sau đó.

Hiện nay, Việt Nam cũng đang tiến hành rà soát, cập nhật NDC, dự kiến hoàn thành trước cuối năm 2020 theo hướng tính toán kỹ hơn các phương án giảm nhẹ trên cơ sở các thông tin mới nhất. Theo quy định của Thỏa thuận Paris và các văn bản hướng dẫn thực hiện đã được thông qua thì mức cam kết trong NDC cập nhật không được thấp hơn mức đã cam kết trong NDC trước đó. Vì vậy, khi thực hiện rà soát, cập nhật NDC, các Bộ, ngành có thể đưa ra các phương án giảm nhẹ tốt hơn nhưng mức giảm nhẹ phát thải của các lĩnh vực trong NDC cập nhật không được thấp hơn lượng giảm phát thải trong NDC hiện nay. Nghĩa là, việc thay đổi mức phát thải (nếu có) trong NDC cập nhật cũng sẽ không ảnh hưởng tới nội dung Nghị định.

Vì vậy, dự thảo Nghị định sau khi được điều chỉnh đã đưa ra lộ trình, phương thức để Việt Nam tham gia thực hiện giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu phù hợp với yêu cầu của UNFCCC. Các quy định trong dự thảo Nghị định cũng đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước về giảm nhẹ khí nhà kính, phù hợp với các cam kết quốc tế của Việt Nam, đảm bảo thực hiện nghĩa vụ đối với Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu, đáp ứng các quy định mới nhất của Bộ Quy tắc khí hậu Katowice ban hành tại COP24 năm 2018 và các nội dung đàm phán tại COP25.

Những vấn đề không chắc chắn như thực hiện giảm nhẹ khí nhà kính khi có hỗ trợ quốc tế, phát triển thị trường các-bon giữa các nước… hiện chưa quy định cụ thể trong Nghị định mà sẽ được Việt Nam tiếp tục thực hiện theo hình 9 thức tự nguyện, có đi có lại giữa các quốc gia và phù hợp điều kiện thực tế của Việt Nam và của quốc tế trong những năm tới. Trên cơ sở sự phù hợp của dự thảo Nghị định với các hướng dẫn thực hiện Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu sau COP24 và nội dung đàm phán tại COP25, Bộ Tài nguyên và Môi trường kính đề nghị Chính phủ xem xét và sớm ban hành Nghị định quy định lộ trình và phương thức tham gia hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu. Việc ban hành Nghị định sẽ cung cấp một cơ sở pháp lý quan trọng giúp cho các Bộ, ngành thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước về giảm nhẹ khí nhà kính. Việc thông qua Nghị định còn khẳng định quyết tâm của Chính phủ trong thực hiện các cam kết quốc tế, tạo điều kiện để nâng tầm các cơ quan chuyên môn của Việt Nam trong trao đổi, hợp tác với quốc tế về ứng phó với biến đổi khí hậu.